La qualité

Dans l'e-colloque sur "l'évaluation", Paul Lodewick évoquait la démarche qualité dans son article, "Le travail social est-il soluble dans l'évaluation ?", paru initialement dans La Vigilante n°13, janvier 2005.

Il me paraît intéressant, en vue d'enrichir le débat, de le replacer ici.

Baudouin Massart
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Le travail social est-il soluble dans l'évaluation ?

La mission des travailleurs sociaux est de mettre en ouvre des politiques sociales à travers la production de services. A ce titre, comme pour tous les autres agents des politiques publiques, leur travail est concerné par l'évaluation. Pourtant, les choses ne sont pas aussi si simples.

Les questions-clés de l'évaluation

La thématique de l'évaluation a pris ces dernières années une grande ampleur dans le champ du non-marchand et des services publics. Elle est devenue un instrument majeur du management public. Une activité à part entière s'est développée, avec ses spécialistes, ses méthodologies de travail, ses associations professionnelles, etc.
Historiquement, les premiers évaluateurs se cantonnaient à la mesure de l'efficacité et de l'efficience d'une politique, d'un programme ou d'un projet, ce qu'on appelait alors les analyses coût-bénéfice ou coût-efficacité. D'une part, l'évaluation de l'efficience cherche à établir le lien entre les ressources attribuées (coûts engagés) et les réalisations, ainsi que les résultats obtenus. D'autre part, l'évaluation de l'efficacité cherche à identifier la relation entre objectifs poursuivis et les impacts de l'action.
Depuis lors, même si ces thématiques sont bien sûr toujours d'actualité, les méthodologies se sont affinées et sont capables de répondre à de nouvelles questions, autour desquelles un consensus s'est progressivement dégagé :
· La pertinence : Dans quelle mesure les objectifs du programme sont-ils pertinents en référence aux besoins et priorités perçus ?
· La cohérence : Dans quelle mesure y a-t-il cohérence entre les différentes composantes de l'action (objectifs, méthodes, moyens, populations, partenaires.) ?
· L'utilité : dans quelle mesure les impacts du programme correspondent-ils aux besoins de la population cible ?
· La viabilité : Dans quelle mesure peut-on escompter que les changements positifs perdureront une fois le programme terminé ?
· Les impacts : une distinction s'opère maintenant entre impact initial et impact à moyen ou long terme, c'est-à-dire les conséquences sur le contexte, prévues ou imprévues, positives ou négatives, par ailleurs souvent difficiles à mesurer.

Le travail social est-il un service comme un autre ?

Ce qui est habituellement évalué dans une politique publique, qualitativement et quantitativement, c'est le service produit auprès d'une population. Les travailleurs sociaux produisent en effet des services : ils sont des experts des politiques sociales, reconnus comme tels, à travers la production de tâches techniques : permanences sociales, montages de dossiers administratifs, interventions auprès d'administrations, concertations avec d'autres professionnels... Sur base de cette description de tâches, on voit assez bien comment mettre en place un dispositif d'évaluation.
Toutefois, il est fréquent que, face à une proposition d'évaluation, les intervenants sociaux s'opposent à cette vision de leur métier, qu'ils jugent réductrice. L'évaluation est ainsi perçue comme un renforcement du poids des organisations sur la liberté de leur travail défini souvent comme un « artisanat ».
Même si les métiers du social ont connu d'importantes transformations, notamment une augmentation de la diversité des fonctions, il n'en demeure pas moins que les travailleurs sociaux se reconnaissent encore dans l'héritage qui forge leur identité professionnelle, à savoir la mise en valeur de la relation interpersonnelle comme fondement du « travail sur autrui » pour reprendre l'expression de F. DUBET. « Le professionnel est considéré comme un sujet défini par ses qualités personnelles, par ses convictions, son charme, sa patience, ses capacités d'écoute, tous ces ingrédients ineffables qui font la différence et confèrent au travail sur autrui son caractère véritablement humain, tour à tour épuisant et exaltant. Le plus souvent, cette dimension du travail sur autrui est considérée comme la plus intéressante, la plus riche, parfois la plus noble, mais aussi la plus secrète et la moins reconnue. » (1)
En quelque sorte, ce que les intervenants sociaux disent aux évaluateurs, en s'opposant à la seule logique de service, c'est que l'efficacité de leur travail ne tient pas uniquement en la capacité à exécuter des gestes techniques, mais aussi, et surtout, en la capacité personnelle à construire une relation d'aide qui peut produire le changement attendu (2).
La description que fait François DUBET de cette dimension particulière du travail des intervenants sociaux - discrétion, convictions, qualités personnelles. - montre bien la difficulté à mettre en ouvre des dispositifs d'évaluation tenant compte de ces spécificités. Ceci démontre, ici plus qu'ailleurs, que les évaluations, si elles veulent être elles-mêmes efficaces, doivent se négocier avec l'ensemble des acteurs concernés.

L'évaluation comme signe de transformation des institutions

Il est important, si on veut bien saisir les enjeux de l'évaluation, de rappeler le chemin parcouru par les institutions, singulièrement celles du travail social, depuis trente ans. En effet, il n'y a pas si longtemps d'ici, il aurait été impensable de proposer à un médecin dans un hôpital, à un professeur, à une assistante sociale, etc., d'évaluer leur travail. Dans le monde institutionnel ancien, il allait de soi que les actes des professionnels étaient justifiés et n'avaient pas à être questionnés : qui pouvait (osait) remettre en question la parole de l'instituteur, la décision du médecin ?
Ces professionnels incarnaient les valeurs de l'institution, leur travail était dès lors « sacré ». Le sens venait « d'en haut », les professionnels étant chargés, à travers l'établissement d'une relation, de le traduire au quotidien.
Ce modèle institutionnel a été lentement remplacé par une nouvelle manière de définir le sens des institutions, l'amorce de ce changement étant souvent situé historiquement dans les années soixante. Si au centre du dispositif institutionnel ancien se trouvaient les professionnels transmettant les normes, le recentrage profite désormais aux usagers et à leurs besoins, objet maintenant de toutes les préoccupations. Tout ce mouvement, que l'on a appelé de « désinstitutionnalisation », touche le monde de l'enseignement, de la santé, du travail social, etc. C'est désormais l'offre institutionnelle qui doit s'adapter aux besoins des usagers et de leur famille, et non plus l'inverse (3).
Pourquoi faire ici le rappel de ce constat ? Parce que la thématique de l'évaluation découle naturellement de ces transformations et contribue à les accélérer : les organisations ont dorénavant l'attention attirée par la qualité des prestations offertes aux usagers, puisque les besoins de ces derniers seraient désormais au centre des pratiques. Les institutions du travail social ont été particulièrement touchées par ces transformations.
La résistance des intervenants sociaux face aux procédures d'évaluation ne doit pas être interprétée uniquement par la peur du contrôle. C'est aussi le signe pour eux de la modification de la place qu'ils occupent : de la position centrale qu'ils avaient adoptée, incarnation des valeurs institutionnelles, ils sont devenus des prestataires de services et des accompagnateurs.
Ce qui, traditionnellement, fonde, dans la corporation, la légitimité professionnelle et définit l'efficacité de la mission (c'est-à-dire la mise en place patiente et progressive d'une relation d'aide) est perçu comme étant menacé par ces logiques.

Mesurer la satisfaction des clients : au plus loin de la logique du travail social?

Souvent l'évaluation va se décliner, dans les services, sous la forme de « démarches qualité ». Rappelons que la notion de qualité dans ces démarches signifie la nature ou la valeur appréciée du point de vue de l'intérêt du client. Un service est dit de qualité quand il satisfait les besoins - exprimés ou pressentis - de l'usager-client. C'est quand cette démarche se traduit par la simple mesure quantitative de la satisfaction des clients que l'on est au plus loin des logiques traditionnelles du travail social. On assiste en effet, en quelque sorte, à un transfert de compétence. Avant, c'était les professionnels de l'institution qui se donnaient la capacité de jauger et de juger : « nous savons ce qui est bon pour vous ». A travers la sollicitation de l'expression de la satisfaction des usagers, cette capacité est reconnue aux clients eux-mêmes : « nous savons ce qui est bon pour nous ».
Cette logique consumériste appauvrit le travail social, disent les intervenants. Elle suppose d'abord que toutes les attentes et toutes les demandes sont légitimes, alors qu'une étape importante du travail relationnel est de « travailler » les demandes, de les accompagner, de les transformer, de faire surgir, dans et par la relation d'aide, les demandes non exprimées. Elle suppose aussi que les uniques clients du travail social sont les usagers directs. C'est oublier que la réalité est plus complexe : quand un juge de la jeunesse mandate une assistante sociale pour le suivi d'une famille, qui est le client, sinon L'Etat. Les intervenants sociaux savent aussi qu'ils doivent prendre en compte l'intérêt général, l'opinion publique, etc.
Par ailleurs, l'intérêt méthodologique de cette démarche paraît également limité en ce sens qu'elle est souvent une mauvaise traduction des intérêts des usagers. L'avantage d'un questionnaire de mesure de la satisfaction est qu'il permet de faire de manière rapide et relativement simple un état des lieux du point de vue des habitants d'une cité sociale, par exemple, concernant différents aspects (bâti, relations sociales, équipements, services, etc.), et donc de pointer des priorités en matière d'action.
Ces données quantitatives, par contre, sont parfois difficiles à interpréter, parce qu'elles sont relatives à un contexte et à l'histoire personnelle des personnes interrogées. Il faudrait, par exemple, pouvoir tenir compte de la nature et du niveau d'aspiration de la personne ainsi que du statut qu'elle s'attribue à elle-même. En effet, on ne peut jamais être sûr qu'un haut niveau de satisfaction ne traduit pas plutôt un manque de connaissance ou un niveau limité d'attentes au lieu de la bonne qualité du service rendu.
Autant cette démarche, dans sa dimension consumériste, peut participer aux droits des consommateurs, autant elle est insuffisante pour garantir la pertinence du service produit dans le secteur non marchand. En tous les cas, elle ne crée pas les meilleures conditions qui permettent l'émergence du souci de la qualité chez les producteurs de service.

Pour un dialogue critique et constructif entre les différents acteurs

Ce mouvement qui met « l'usager au cour des pratiques sociales » peut déboucher, à travers certaines pratiques d'évaluation, au déploiement d'un consumérisme des usagers, manifestation supplémentaire du tournant néolibéral de nos sociétés qui viendrait rationaliser des espaces de travail définis, jusque là, par leur dimension humaine.
Mais ce mouvement peut produire autre chose et être le signe aussi d'une avancée vers la « création d'un espace public de discussion », pour reprendre l'expression du philosophe allemand J. HABERMAS. L'évaluation peut aussi y participer en aidant à créer les conditions de la recherche d'un intérêt commun entre les différents acteurs (4).
La création d'un espace public de discussion suppose qu'il y ait possibilité de débat entre les différents acteurs concernés, que les différentes parties aient accès à l'information nécessaire à la participation au débat, que chacun puisse contribuer effectivement à la discussion - quitte à se faire aider - et que la participation de chacun à la discussion ait un caractère rationnel (motivation, justification, argumentation cohérente et compréhensible par les autres)(5). Le rôle des évaluateurs est alors d'apporter l'information nécessaire et le soutien méthodologique à la mise en place du débat, mais aussi de garantir la légitimité de tous : usagers, professionnels et autorités.
Car, s'il est vrai que dans l'ancien monde institutionnel, les usagers avaient peu voix au chapitre, il ne faudrait pas que l'inverse se produise et que la légitimité des professionnels soit sapée au nom du droit des usagers.
Il y a donc bien deux écueils à prendre en compte : un consumérisme excessif et un corporatisme borné. Dans le domaine du travail social, certaines administrations expérimentent cette démarche : ainsi la Direction Générale de l'Aide à la Jeunesse de la Communauté Française a mis en place un groupe de travail, appelé justement « AGORA », réunissant des professionnels, des représentants de l'autorité et des associations représentant les usagers.
C'est dans ces conditions que la qualité peut progresser, lentement, mais plus sûrement peut-être, de même que la démocratie.

P. LODEWICK


Notes

1. F. DUBET, Le déclin de l'Institution, Paris, Seuil, 2002. page 79.
2. C. AVENEL, Quelle démarche d'évaluation pour le travail social ? Pour une approche noble de la mission, in Informations sociales, septembre 2003, n°110, pp 92 à 99.
3. L'ouvrage de F. DUBET offre une bonne synthèse de ces évolutions et de leurs conséquences.
4. M. CONAN, L'évaluation constructive, Paris, Editions de L'aube, 1998.
5. Le travail effectué par la Fondation pour les Générations Futures peut être un bon exemple de ces pratiques. Voir aussi E. MOMMEN, Qualité publique et critique citoyenne, Bruxelles, Labor, 2002.