Le rôle de l’usager
Jean-François Orianne, chercheur en sociologie, GIRSEF (UCL)

L’activation des politiques sociales transforme sous nos yeux le rôle de l’usager des services publics. A la figure traditionnelle - et quelque peu caricaturale - de l’usager passif, consommateur de mesures et de prestations, se substitue progressivement l’image idéalisée d’un usager proactif, « entrepreneur de lui-même ». « Active-toi et l’Etat social t’aidera » : tel pourrait être le slogan du nouveau référentiel d’action publique qui semble (re-)dessiner l’horizon des systèmes de protection sociale en Europe.

Esquissé par le sociologue anglais Anthony Giddens, le modèle de la « troisième voie » valorise l’autonomie individuelle, l’initiative locale, l’égalisation des chances,... et permet le développement de nouveaux modes de régulation, dans différents champs d’intervention publique, par la responsabilisation des individus. En Belgique, ce référentiel nouveau a été labellisé « Etat social actif » (ESA), en 1999, par Frank Vandenbroucke, à l’époque Ministre des Affaires sociales (SPa). Notons également que ce label (active welfare state) fait son entrée sur la scène européenne, en 2000, dans les conclusions du sommet de Lisbonne.

Comme réponse aux états sociaux en danger d’asphyxie (1) , le modèle de l’ESA repose sur deux socles éthiques (Arnsperger, 2001) : d’une part, le principe de la gestion préventive des risques et d’autre part, le principe de la participation citoyenne. D’un côté, le vieil adage selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir ; de l’autre côté, l’idée selon laquelle les citoyens ont des droits mais aussi des devoirs. Dans ce dernier cas, la possibilité de recevoir des « aides » doit être conditionnée à la participation des citoyens à la société (2) . Grand investisseur en capital humain, l’ESA gère alors de manière « proactive » les risques sociaux.

Cette responsabilisation individuelle, à grande échelle, s’opère dans le cadre de politiques sociales « sur mesure » (3) , nécessitant une décentralisation accrue de l’action publique. Selon Vandenbroucke, l’Etat social actif ne dirige pas, il délègue. En clair, parallèlement à l’activation des bénéficiaires des politiques sociales, il convient également d’activer les professionnels qui mettent en œuvre ces politiques, de les responsabiliser en leur imposant de travailler en réseau, afin d’accroître la « qualité » des services rendus.

L’activation des politiques sociales signifie donc conjointement : 1) l’activation des dépenses de l’Etat afin d’augmenter l’efficacité des dépenses publiques ; 2) l’activation du bénéficiaire, en le responsabilisant dans sa démarche d’insertion ou d’intégration ; 3) l’activation des professionnels chargés de mettre en œuvre les politiques sociales. L’activation de l’Etat social nous renvoie, dès lors, à un triple mouvement de transformation de l’intervention publique : conditionnalisation, individualisation, territorialisation.

La conditionnalisation

L’activation des dépenses nous renvoie directement à la question de la contractualisation ou conditionnalisation de l’intervention publique. La politologue Pascale Dufour parle de l’«  aide au conditionnel » pour désigner l’introduction progressive, en Europe et en Amérique du Nord, de logiques de contrepartie dans les programmes qui visent les personnes sans emploi. « La contrepartie désigne l’ensemble des mesures d’aide qui comportent des conditions, par opposition à des aides ou des prestations attribuées de manière inconditionnelle. La contrepartie concerne autant les pratiques de workfare que les mesures actives moins sévères ». La contrepartie a toujours existé, contrairement à l’aide inconditionnelle qui relève davantage du mythe. Cependant, la problématique de la contrepartie, poursuit-elle, « s’est renouvelée avec la grande diversification de ses formes et l’application à des politiques jusque-là fondées uniquement sur le besoin de principe selon lequel une personne doit se soumettre à des conditions (…) pour recevoir ses prestations ».

Deux autres universitaires, Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig soutiennent également l’idée selon laquelle la conditionnalisation ou contractualisation tend à devenir un mode de gestion dominant dans les institutions. La sécurité sociale est de moins en moins conçue comme un ensemble de droits du citoyen mais comme une relation contractuelle entre l’individu et la société (comme en témoignent le « contrat d’intégration » au niveau fédéral ou le « contrat crédit insertion » en Région wallonne), toujours susceptible d’être révisable ou révocable, qui repose sur un ensemble de droits respectifs et d’obligations mutuelles entre les parties. Notons cependant que cette forme de relation contractuelle se développe dans une méconnaissance inquiétante du droit des contrats et révèle d’emblée son caractère « ambivalent »: les deux parties de la relation ne sont pas sur un pied d’égalité, les libertés de contracter ne sont pas équivalentes, etc. L’économiste Sylvie Morel parle ainsi d’une logique de réciprocité, d’une « quasi-transaction de marchandage », dans son analyse transversale des transformations des systèmes d’assistance en France et aux Etats-Unis, pour rendre compte des tensions constitutives de la contractualisation.

L’individualisation

Alors que dans le modèle de l’Etat-providence, l’action publique s’attachait à assurer un accès général aux prestations de service public, via la définition de droits universaux ou définis selon des critères administratifs, les politiques actives relèvent d’une logique de traitement et d’accompagnement personnalisé. Les individus y sont moins considérés sous l’angle de leur appartenance à une catégorie prédéterminée, qu’appréhendés dans leur singularité. Si ce mouvement d’individualisation de l’action publique permet de dépasser les aspects impersonnel et bureaucratique des administrations de l’Etat social, il relève également – et la chose est souvent moins dite – de l’incidence des récentes transformations des modes de subjectivation (Orianne et al., à paraître).

Notons que cette thèse relative à l’individualisation des politiques publiques n’est pas récente. En 1981, le sociologue Robert Castel attirait déjà l’attention sur le phénomène de la gestion prévisionnelle et individualisée des risques dans le champ de la santé mentale. Dans les années 90, les travaux d’Alain Ehrenberg confirment cette tendance générale à l’individualisation systématique des problèmes sociaux. Notons que dans le champ des politiques d’insertion, la thèse de l’individualisation met l’accent sur la responsabilisation des chômeurs, entendons par-là le processus de transformation de responsabilités collectives en responsabilités individuelles. Selon le sociologue Ulrich Beck, « dans ce contexte, vivre sa vie, cela équivaut à résoudre sur le plan biographique les contradictions du système ».

La territorialisation

Les transformations à l’œuvre peuvent également s’analyser sous l’angle de la territorialisation de l’intervention publique : la « nouvelle gestion locale » des problèmes sociaux ou « glorification du territoire » au service d’une action publique flexible.

Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig envisagent la territorialisation de l’action publique comme le passage d’un modèle de régulation croisée à un modèle marqué par l’institutionnalisation de l’action collective ou de la négociation, en clair, le passage d’un système polarisé à un système « a-centrique » de coordination sans hiérarchie. Comme le soulignait déjà P. Duran, gouverner aujourd’hui, c’est gérer l’action collective. « Le territoire, plus que l’appareil d’Etat, constitue désormais le lieu de définition des problèmes publics. (…) La théorie, et la réalité, de l’Etat unitaire sont mal en point. (…). En conséquence, il faudrait agir en « réseaux » pour mieux gagner en ‘flexibilité’ ». Ces auteurs montrent que la « nodalité », - cette capacité de tisser des liens, d’associer autour de soi -, devient une condition généralisée de la conduite des actions. Comme le souligne Kaddouri, « les décideurs institutionnels, (…), ont de plus en plus tendance à exercer une forte incitation – sinon une injonction – à faire travailler leurs représentants en partenariats ». Le partenariat est posé comme une nouvelle stratégie de développement, un « nouveau contrat social », une réponse à l’exclusion, une « troisième voie ».

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La mise en œuvre de politiques actives transforme les relations entre l’individu et l’Etat, entre l’usager et le service public. Dans le cadre de ce E.colloque, organisé à l’occasion des 10 ans d’action sociale en Wallonie, un atelier est entièrement consacré à cette question tout à fait centrale, et non moins délicate : le rôle de l’usager. Cette note introductive insiste sur les transformations idéologiques liées à la définition « politique » de ce rôle. Notons cependant que le rôle de l’usager ne se définit pas entièrement par l’énoncé des politiques publiques ou par les cadres cognitifs et normatifs qui les sous-tendent. Le rôle de l’usager se construit dans l’action (publique), dans une série d’interactions (« cadrées ») entre le bénéficiaire d’une mesure et la multiplicité d’intervenants sociaux ou intermédiaires publics chargés de traduire ces mesures en action sur autrui.

Notes

(1) « L’asphyxie progressive de l’Etat social peut être mesurée au moyen de simples taux de dépendance, soit le rapport entre le nombre d’inactifs percevant une allocation et le nombre d’actifs. » (Vandenbroucke, 1999 : 2).

(2) « Coupler l’égalisation des chances avec le devoir de participation, c’est envoyer aux citoyens le message que ce que l’Etat entend égaliser, ce sont les chances d’accès à des activités socialement utiles, soit parce que la cohésion sociale l’exige, soit parce que le bien des personnes individuelles l’exige. (…) Cet Etat se considère non pas comme une institution paternelle, mais comme un « investisseur en capital humain » (…). » (Arnsperger, 2001).

(3) « Le sur mesure signifie que les groupes cibles et les objectifs doivent être identifiés avec soin et que les interventions de la politique doivent aller en profondeur et répondre au mieux aux besoins. (…) Il suppose que nous nous demandions si les structures existantes sont bien adaptées pour résoudre un problème social, et pas l’inverse. Le sur mesure signifie un accompagnement individuel lorsque cela peut et doit se faire (…) mais le sur mesure n’est pas pour autant synonyme de contrôle et de conditionnement des besoins individuels » (Vandenbroucke, op. cit. 3).

Bibliographie

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